Doppelbesteuerungsabkommen: Gut für Österreich - gut für Entwicklungsländer?

von Julia Braun

© Andreas Huber

Mag.a Julia Braun studierte Volkswirtschaftslehre an der WU (Wirtschaftsuniversität Wien). Seit 2011 ist sie Mitarbeiterin am Institut für Makroökonomie und Doktoratsstudentin im Programm Internationale Unternehmensbesteuerung (DIBT) an der Wirtschaftsuniversität Wien. Sie forscht unter anderem zum Thema Doppelbesteuerungsabkommen und Entwicklungsländer.

„Die internationale Konkurrenzfähigkeit des eigenen Wirtschaftsstandortes aufrechterhalten und ausbauen“ (Lang, 2012: 109). So lässt sich das Ziel der österreichischen Politik im Bereich der Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) knapp zusammenfassen. DBAs sind jene bilateralen Verträge, die für grenzüberschreitende Investitionen die Verteilung der Besteuerungsrechte regeln zwischen dem Ansässigkeitsstaat, also dem Land, in dem ein Unternehmen seinen Sitz hat, und dem Quellenstaat, also dem Land, in dem eine Tochtergesellschaft Einkommen erwirtschaftet. DBAs können dazu beitragen, die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den beiden Staaten zu stärken. Sie erhöhen die Rechtssicherheit für Investor_innen und helfen, eine doppelte Steuerbelastung der betroffenen Unternehmen zu vermeiden. Dank spezieller Klauseln, wie etwa dem Informationsaustausch, können sie dazu beitragen, Steuerhinterziehung und -umgehung zu bekämpfen – ein Aspekt, der auch für Österreich immer wichtiger wird.
Österreich schließt in erster Linie mit jenen Ländern DBAs ab, mit denen es in engen wirtschaftlichen Beziehungen steht. Insgesamt sind derzeit 86 österreichische DBAs in Kraft, davon 37 mit Entwicklungsländern, vor allem im europäischen und asiatischen Raum und vornehmlich mit Ländern mittleren Einkommens. Nur zwei DBAs mit Niedrigeinkommensländern sind in Kraft (Nepal und Tadschikistan).
Als Grundlage für seine DBA-Verhandlungen hat Österreich ein nationales Musterabkommen entwickelt, welches sehr stark am OECD-Musterabkommen angelehnt ist. Dieses spricht tendenziell dem Ansässigkeitsstaat mehr Besteuerungsrechte als dem Quellenstaat zu. In asymmetrischen Wirtschaftsbeziehungen, wie sie oft zwischen Entwicklungs- und OECD-Ländern auftreten, fungieren OECD-Länder häufiger als Ansässigkeits- und Entwicklungsländer als Quellenstaaten. In diesem Fall begünstigt die im OECD-Musterabkommen festgelegte Verteilung der Steuereinnahmen systematisch den kapitalexportierenden Ansässigkeitsstaat.


© BMF, Grondahl

Dem OECD-Modell folgend versucht Österreich die Besteuerung im Quellenstaat möglichst gering zu halten und strebt beispielsweise eine Nullbesteuerung von Zinsen, Dividenden und Lizenzgebühren im Quellenstaat an. Das verringert potentiell die Steuereinnahmen von Entwicklungsländern.
Warum sind viele von ihnen dennoch bereit, DBAs abzuschließen? Oftmals ist es vor allem die Hoffnung, durch ein DBA neue ausländische Investitionen anzulocken. Diese können dazu beitragen, Wissen (zum Beispiel zu neuen Produktionstechniken) ins Land zu bringen, sowie neue Arbeitsplätze und lokale Wertschöpfungsketten zu schaffen. Zusätzliche wirtschaftliche Aktivität kann schließlich auch zu höheren Steuereinnahmen im Quellenstaat führen. Ob diese positiven Effekte jedoch tatsächlich eintreten hängt im Einzelfall von verschieden Faktoren ab.
Die Ergebnisse einer neuen Studie deuten darauf hin, dass in Ländern der mittleren Einkommensgruppe, die ein DBA mit Österreich haben, im Durchschnitt etwa 30% mehr österreichische Investitionsprojekte sind (Braun/Fuentes, 2014). Dies könnte jedoch auch dadurch begründet sein, dass Österreich in erster Linie mit Ländern Abkommen verhandelt, mit denen es wirtschaftliche Beziehungen pflegt. Die Auswirkungen auf die Steuereinnahmen von Entwicklungsländern sind aufgrund mangelnder Daten derzeit sehr schwierig zu analysieren.
Viele Länder unterzeichnen auch DBAs, um durch den darin festgelegten Informationsaustausch Steuerhinterziehung besser bekämpfen zu können. Erst auf starken internationalen Druck hin änderte Österreich seine Politik und ist nun mehr und mehr bereit, dem Austausch steuerrelevanter Informationen auch in DBAs mit Nicht-OECD Staaten zuzustimmen. Die bisherige Verweigerung Österreichs gründete einerseits auf der Sorge, ob die erforderliche Geheimhaltung der Informationen im Quellenstaat gewährleistet sei. Andererseits wurde aber auch die Sorge geäußert, dass „ein ‚Zuviel‘ an Amtshilfebereitschaft zu einem ‚echten Standortnachteil’“ werden könnte (Lang, 2012: 109).
Viele österreichische DBAs mit Entwicklungsländern erlauben daher immer noch nur einen „kleinen Nachrichtenaustausch“ und diesen auch nur auf Anfrage. Dabei muss das anfragende Land jedoch umfassende Informationen und Verdachtsmomente zum/zur betreffenden Steuerzahler_in vorlegen, um überhaupt Informationen anfordern zu können. Dies erweist sich oftmals als sehr schwierig – wenn nicht unmöglich.
Steuerbehörden, die automatisch – statt nur auf Anfrage – Informationen austauschen, können illegitime Steuerpraktiken hingegen leichter aufdecken. In Zukunft wird die Entwicklung wohl auch in diese Richtung gehen. Erst im Juni dieses Jahres verpflichteten sich alle OECD-Mitgliedsstaaten (einschließlich Österreich) sowie 13 weitere Länder, zukünftig steuerrelevante Informationen über Finanzkonten automatisch auszutauschen. Gleichzeitig wird seit einigen Jahren auch die multilaterale Zusammenarbeit in steuerlichen Angelegenheiten vorangetrieben. Inzwischen haben mehr als 60 Staaten eine multilaterale Konvention über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen unterzeichnet; in 19 Staaten, unter ihnen Österreich, wurde sie bereits ratifiziert.


© Georg Ortmann

Wie ist die österreichische DBA-Politik mit Entwicklungsländern zu beurteilen? Österreich hat sich gesetzlich verpflichtet, die Ziele und Prinzipien seiner Entwicklungspolitik in allen Politikbereichen, die Entwicklungsländer betreffen, zu berücksichtigen (§1(5) Bundesgesetz über die Entwicklungszusammenarbeit). Im Licht dieser sogenannten entwicklungspolitischen Kohärenz wäre die einseitige Zielsetzung der Stärkung des eigenen Wirtschaftsstandorts zu überdenken. Dies betrifft einerseits das Ziel, möglichst geringe Quellsteuersätze zu verhandeln. Es betrifft aber auch den internationalen Informationsaustausch. Gerade Entwicklungsländer leiden unter einem hohen Abfluss von Kapitel, das nicht (korrekt) versteuert ist. Durch eine Änderung seiner Politik könnte Österreich zu höheren Steuereinnahmen in den Partnerländern beitragen, die für diese eine wichtige Einnahmequelle sind und so ihre Abhängigkeit von internationalen Geldgebern verringern würden (16. September 2013).