Tax Games: Europas Regierungen setzen Steuerdumping fort

von Martina Neuwirth

© Patrizia Gapp

Martina Neuwirth ist Afrikanistin und Ökonomin und arbeitet seit September 2011 als entwicklungspolitische Expertin am VIDC. Ihre Expertise liegt in den Bereichen Entwicklungsfinanzierung und Steuerpolitik. Sie ist in der Think Tank Gruppe der G20 Mitglied der T20 Task Force „International Cooperation in Tax Matters“ sowie Mitglied des NGO-Netzwerks „Tax Justice Europe“. Von 2013 bis 2015 war sie Teil des Coordinating Committes der „Global Alliance for Tax Justice“. Für den hier vorgestellten Bericht hat sie das Österreich Kapitel beigesteuert.

Alle Regierungen haben sich zu ehrgeizigen nachhaltigen Entwicklungszielen (SDGs) und einem neuen globalen Klimaabkommen bekannt, aber die zur Erreichung dieser Ziele notwendige Finanzierung fehlt. Entwicklungsländer spüren diese Diskrepanz am stärksten, denn ihre Finanzquellen sind knapp und die Entwicklungsherausforderungen groß. Hinsichtlich dessen spielt die Körperschaftssteuer als  unverzichtbare staatliche Einnahmequelle eine wichtige Rolle.
Weltweit betreiben Regierungen jedoch einen ruinösen Wettlauf nach unten. Europa spielt dabei eine führende Rolle und beschleunigt das Tempo. Dies zeigt der von 21 europäischen Organisationen veröffentlichte Bericht „Tax Games - the Race to the Bottom: Europe’s role in supporting an unjust global tax system“. Das VIDC hat das Steuersystem in Österreich unter die Lupe genommen und den Bericht, gemeinsam mit Attac, in Österreich präsentiert.
Seit 1980 ist der durchschnittliche Steuersatz für Unternehmen weltweit von rund 40 auf unter 25 Prozent gesunken. Hält dieser globale Trend an, sinken die Unternehmenssteuersätze bis 2052 auf Null. Das ist kein unrealistisches Szenario, denn zwölf der 19 im Bericht untersuchten europäischen Länder haben ihren Steuersatz für Unternehmen erst kürzlich gesenkt oder planen dies in naher Zukunft. Ungarn etwa hat die Körperschaftssteuer 2017 halbiert, von 18 auf 9 Prozent.


Global Corporate Income Tax

Einige Regierungen rechtfertigen Steuersenkungen mit hypothetischen Mehreinnahmen, die durch die Bekämpfung der Steuervermeidung durch Unternehmen entstehen. Wie jedoch im Bericht hervorgehoben wird, hat der politische Prozess, der die Steuervermeidung unterbinden sollte, bisher bestenfalls zu halbherzigen Lösungen geführt. Schädliche Steuerpraktiken sind in mehreren europäischen Ländern populär, und problematische Praktiken wie Patentboxen und geheime verbindliche Steuervorbescheide (Advance Tax Rulings) haben in den letzten Jahren zugenommen. Wie die geleakten Vorbescheide von Luxemburg gezeigt haben, können Steuerzahlungen dadurch auf ein Minimum gesenkt werden. Auf internationaler Ebene hat die Komplexität des internationalen Steuersystems durch das umfangreiche Maßnahmenpaket des OECD-Projekts zur Bekämpfung von steuermindernder Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung durch multinationale Unternehmen (Base Erosion and Profit Shifting - BEPS) eine neue Dimension erreicht. Trotz dieser Reformen werden Gewinne großer Konzerne weiterhin in Steuersümpfe verschoben. Das haben die jüngsten Enthüllungen der Paradise Papers einmal mehr nachdrücklich gezeigt. Nach Schätzungen von Cobham & Janský (2017) gehen den Staaten dadurch weltweit rund 500 Milliarden US-Dollar pro Jahr verloren. Dennoch sind zehn der 18 untersuchten EU-Länder – darunter auch Österreich – dagegen, dass multinationale Konzerne in sogenannten länderweisen Berichten (country by country reports) öffentlich transparent machen müssen, in welchen Ländern sie wie viele Gewinne verbuchen und wie viel Steuern sie zahlen.
Auf EU-Ebene wird derzeit die Transparenz von öffentlichen Registern wirtschaftlicher Eigentümer_innen (beneficial ownership registers) in allen Mitgliedstaaten diskutiert. Solche Register werden derzeit im Zuge der Umsetzung der 4. Anti-Geldwäsche-Richtlinie verpflichtend in allen EU-Ländern erstellt müssen aber nur sehr eingeschränkt zugänglich gemacht werden. Zentrale Verhandlungspunkte sind neben der öffentlichen Zugänglichkeit auch, ob Eigentümer_innen von Trusts ebenfalls in diese Register aufgenommen werden sollen. Wenn auch bereits sechs europäische Länder öffentliche Register eingeführt haben, ist und bleibt Geheimhaltung ein Haupthindernis im Kampf gegen Steuerhinterziehung, Steuervermeidung und Korruption. Auch Österreich hat Widerstand gegen den öffentlichen Zugang zu einem solchen Register signalisiert.
Datenlecks dienen der Öffentlichkeit daher nach wie vor als zentrale Informationsquelle, doch Whistleblower_innen, die Steuervermeidung durch Unternehmen aufdecken, müssen in Europa weiterhin mit Strafverfolgung rechnen.
Die EU-Finanzminister haben am 5. Dezember 2017 zwar eine „schwarze“ und eine „graue“ Liste von Steueroasen veröffentlicht (Council of Europe, 2017), doch die europäischen Regierungen verabsäumen es dabei, die großen Steuersünder in den eigenen Reihen zu identifizieren und zur Verantwortung zu ziehen. EU-Steuersümpfe wie Luxemburg, die Niederlande, Irland, Malta oder Zypern scheinen weder auf der „schwarzen“ noch auf der „grauen“ Liste auf. Laut Bericht verfügt die Hälfte der untersuchten europäischen Länder über ‚schädliche‘ Steuerstrukturen, die es multinationalen Konzernen erlauben, Steuerzahlungen legal zu minimieren.


© Eurodad

Steuerdumping und Intransparenz als Ursache für zunehmende Ungleichheit

Als Kompensation für die sinkenden Einnahmen aus Unternehmenssteuern steigen seit Jahrzehnten die Steuern auf Arbeit und Konsum. Vor allem Konsumsteuern belasten in erster Linie Menschen mit geringem Einkommen. Menschen in Entwicklungsländern, insbesonders Frauen, sind von diesen Entwicklungen stark betroffen. Wenn der Staat weniger Einnahmen aus der Körperschaftssteuer erzielt, gibt er weniger für Maßnahmen zur Erreichung von Geschlechtergerechtigkeit aus, kürzt bei Sozialausgaben – z.B. Kinderbetreuung, Altersversorgung, reproduktiver und sexueller Gesundheit – oder spart bei Bildung und Gesundheitsversorgung. Aufgrund patriarchaler Strukturen und ungleicher genderspezifischer Arbeitsaufteilung haben geringe Budgets und Sparmaßnahmen daher weitaus negativere Auswirkungen auf Frauen als auf Männer (siehe Waris, 2017). 
Ein weiteres Problem für Entwicklungsländer stellen bilaterale Steuerabkommen dar, die ihre Besteuerungsrechte einschränken. Der Bericht zeigt, dass 12 der 18 untersuchten europäischen Länder besonders problematische Steuerabkommen mit Entwicklungsländern abgeschlossen haben. Weiters sind die meisten Entwicklungsländer noch immer vom automatischen Austausch von Steuerinformationen ausgeschlossen.
Der Bericht fordert neben Transparenzmaßnahmen auch ein globales Abkommen zur Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuervermeidung – was 13 von 18 der untersuchten europäischen Länder offen ablehnen. Im 15 Punkte umfassenden Maßnahmenkatalog fordern die 21 Organisationen u.a. Politikkohärenz im Interesse nachhaltiger Entwicklung. Es sollte mittels Wirkungsanalysen erhoben werden, welche Auswirkungen europäische Steuermaßnahmen auf Entwicklungsländer haben. Dazu zählt insbesondere eine Bewertung der bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen. Bereits 2014 hat das VIDC dazu eine Studie in Auftrag gegeben (Braun & Fuentes, 2014).
Schließlich sollten die Regierungen aber auch grundsätzliche Überlegungen zur Reform des internationalen Steuersystems anstellen. Dazu gehört nicht nur die Vereinheitlichung der Steuerbasis von international tätigen Unternehmen und die länderweise Aufteilung des Gewinns nach der tatsächlich erbrachten wirtschaftlichen Tätigkeit (also nach Kapital- und Personaleinsatz sowie dem Absatz). Es bräuchte darüber hinaus sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene eine grundsätzliche Neuausrichtung des Steuersystems. Voraussetzung dafür ist ein Umdenken, das den „Wettbewerb nach unten“ stoppt. Oder anders formuliert: Wie viel soziale Ungleichheit durch Steuerdumping können wir uns leisten? (14. Dezember 2017).