Die Verkehrung des Rechts auf Asyl in einer Welt der Nationalstaaten

von Adel-Naim Reyhani

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Adel-Naim Reyhani ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte, wo er zum Themenbereich Zugang zu Asyl in der Europäischen Union aus menschenrechtlicher und rechtsphilosophischer Perspektive forscht. Davor war er als Jurist mit Schwerpunkt Asyl- und Fremdenrecht beim Asylgerichtshof, der Internationalen Organisation für Migration sowie dem Flüchtlingsdienst der Diakonie tätig. Reyhani ist Mitherausgeber und -autor des Handbuchs Asyl- und Fremdenrecht (WEKA-Verlag).

Das Recht auf Asyl

Es war 1951, als die kollektive europäische Erfahrung massenhafter Denaturalisierung und Staatenlosigkeit eine historische völkerrechtliche Vereinbarung hervorbrachte: Die Genfer Flüchtlingskonvention. Als Reaktion auf rapide Desintegrationsprozesse und als Ausnahme zum Prinzip von sonst nach außen verschlossenen politischen Gemeinschaften stand sie am Ende der Epoche des absoluten Vorrangs nationalstaatlicher Souveränität. Mit ihrer Hilfe sollte die anomale Situation der Flüchtlinge, die vom zwischenstaatlichen Recht nicht umfasst war und die die Stabilität staatlicher Institutionen zu gefährden drohte, überwunden werden.
Bald siebzig Jahre später dient diese Vereinbarung in Europa weiterhin als konzeptionelle Grundlage dessen, was wir als Recht auf Asyl verstehen. Im Kern ist Asyl eine bereits seit der Antike bekannte Institution, die jenen, die ihren Platz in der allgemeinen Ordnung verloren haben, den Schutz eines Souveräns – sei er weltlich oder geistlich – zubilligt. In der heutigen Form drückt sich dieses Prinzip vor allem in der Überzeugung aus, dass – in einer weiterhin nationalstaatlich arrangierten Welt – Personen, die den Schutz eines Staates verlieren, dadurch nicht von der gesamten organisierten Menschheit ausgeschlossen werden, sondern Zugang zu Schutz in anderen Staaten finden sollten.
Wenn Flüchtlinge das Recht auf Asyl auf Basis internationalen Rechts einfordern, ist dies daher kein rein administrativer Akt. Sie führen damit vielmehr vor Augen, dass man aufgrund einer Weltordnung, die auf der Beibehaltung nationalstaatlicher Souveränität insistiert, seinen Platz in der gesamten Welt verlieren und dadurch rechtelos werden kann. Sie verdeutlichen durch ihre Erzählungen, dass es heute vor allem zerfallende Nationalstaaten sind, die dieses Elend in großer Zahl hervorbringen. Und nicht zuletzt konfrontieren sie den betreffenden Staat mit einem Rechtsanspruch, wieder zu einer politischen Gemeinschaft zu gehören, um dem Dilemma der Rechtelosigkeit zumindest im Einzelfall ein Ende zu bereiten (Oudejans, 2014).


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Die Verkehrung des Rechts auf Asyl

Über das Asylrecht hinaus stellen heute globale Prozesse der Integration und Interdependenz mit zunehmender Dynamik die Legitimität nationalstaatlicher Politik in Frage (Dasgupta, 2018). Tatsächlich kann keine der weltweit drängendsten politischen Herausforderungen von einem einzelnen Staat allein oder nur auf einen Teil der Welt bezogen sinnvoll adressiert werden. Die Unzulänglichkeit nationalstaatlicher Politik angesichts globaler Fluchtbewegungen lässt sich jedoch in einem polarisierenden und vereinfachenden Wettbewerb um Wählerstimmen kaum zum Zwecke der Mobilisierung kommunizieren.
So überrascht es auch nicht, dass es ein Hauptanliegen der Politik vieler europäischer Staaten zu sein scheint, Flüchtlinge so weit als möglich von Europa fern zu halten, um den Schein von Kontrolle aufrechtzuerhalten. Ein Blick auf die vergangenen Jahrzehnte von Asylpolitik in der EU zeigt dementsprechend, dass vermehrt kreative Wege gesucht werden, um das Recht auf Asyl zu umgehen (Gammeltoft-Hansen/Tan, 2017).
Die Verkehrung des Asylrechts hat viele Gesichter: Um individuelles Recht als Gnadenakt neu zu definieren, wird Asylsuchenden pauschal unterstellt, aus unlauteren Motiven zu handeln oder kulturfremd und integrationsunwillig zu sein. Durch eine Bandbreite an administrativen, polizeilichen, sozialpolitischen und rechtlichen Maßnahmen soll die Bewegungsfreiheit von Flüchtlingen eingeschränkt werden, um den Zugang zu Asyl in der EU zu verhindern (Moreno-Lax, 2017). Entwicklungsgelder werden dafür eingesetzt, das legitime Bestreben anderer Regionen der Welt, einen Raum interner Mobilität herzustellen, dem Ziel der Abschottung Europas zu unterwerfen (Jakob/Schlindwein, 2017). Der Schutz vor Flüchtlingen ersetzt den Schutz von Flüchtlingen. Menschenleben zu retten wird zur Straftat.
Der Fall Libyen steht exemplarisch für die verstörenden Realitäten einer so operierenden Politik. Lokale Milizen, die selbst mit Schlepperei- und Menschenhandelsnetzwerken kooperieren, werden mit Geld, Training, Equipment und Koordination unterstützt, um unter dem Vorwand der Schleppereibekämpfung zu verhindern, dass Asylansprüche geltend gemacht werden können (GLAN, 2018). Dass dadurch eine Situation absoluter Rechtelosigkeit von Asylsuchenden bestehen bleibt oder gar gefördert wird, soll von Europa als „Kollateralschaden“ hingenommen werden.
Doch war es nicht eben diese Rechtelosigkeit, die dasselbe Europa ursprünglich motiviert hatte, eine internationale Vereinbarung zum Schutz von Flüchtlingen abzuschließen?


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Lösungsansätze

Die Ansätze, die dieser Tage in der EU prominent diskutiert werden, folgen weitestgehend derselben Logik. Die Forderung nach Zentren in Drittstaaten etwa ist – selbst wenn dort Asylanträge gestellt werden können – mit heutigem Stand nicht nur mangels afrikanischen Partnerländern nicht umsetzbar, sie ist vor allem auch menschenrechtlich bedenklich. In Anbetracht der Erfahrung der letzten Jahre, in denen es selbst in manchen EU-Mitgliedstaaten nicht möglich war, einigermaßen akzeptable Aufnahmebedingungen zu gewährleisten (Refugee Rights Europe, 2018), darf befürchtet werden, dass so bestenfalls eine rechtliche Limbo-Situation und schlimmstenfalls Internierungslager entstehen.
Dies alles bedeutet natürlich nicht, dass vernünftige Zugänge aufgrund der bisherigen Unfähigkeit nationalstaatlicher Politik undenkbar wären – also dass hier ein fatalistisches Argument erarbeitet würde – oder dass Staaten kein Recht hätten, den Zugang zu Asyl zu gestalten und Schlepperei zu bekämpfen. Durchaus liegen auch eine Reihe ordentlicher und unmittelbar wirksamer Ansätze auf dem Tisch, die von einer sachlich-orientierten Politik rasch aufgegriffen werden könnten.
Hathaway (2016) hat zum Beispiel in einer umfassenden Analyse der Schwächen des derzeitigen Schutzsystems die Wiederbelebung der Flüchtlingskonvention durch Stärkung globaler Umsetzungsmechanismen vorgeschlagen. Er weist zu Recht darauf hin, dass eine praktikable Lösung innerhalb der derzeitigen Weltordnung sowohl die Interessen von Staaten, nicht zu stark belastet zu werden, als auch die Gewährleistung der Rechte von Flüchtlingen berücksichtigen muss. Entsprechend fordert er beispielsweise die Ausstattung von UNHCR mit mehr Autorität, die Vereinheitlichung des Systems zur Anerkennung von Flüchtlingen sowie den Ausbau von Prima-facie-Überprüfungen statt langfristiger nationaler Asylverfahren, um den Flüchtlingsschutz international auf Basis von verbindlichen Quoten effektiv und kostengünstig verwalten zu können.
Nimmt man allerdings ernst, dass der Notwendigkeit eines Rechts auf Asyl letztlich das Scheitern des Nationalstaats zugrunde liegt, muss man gleichzeitig auch anerkennen, dass die vor uns liegende Misere letztlich eine tiefergehende Ursache hat. Ein konstruktives Gespräch über Asylpolitik in Europa kann daher zwar durchaus praktikable Vorschläge hervorbringen und darlegen, was unmittelbar zu tun ist. Doch die Suche nach raschen Lösungen sollte uns nicht davon abhalten, die anhaltende Rechtelosigkeit von Flüchtlingen zum Anlass zu nehmen, um die Mängel der internationalen Ordnung klar zu benennen sowie Möglichkeiten aufzuzeigen, diese zu überwinden (28. August 2018).

Weiterführende Literatur

Dasgupta, Rana (2018) The demise of the nation state, The Guardian, 5. April 2018.

Refugee Rights Europe (2018) An Island in Despair, Documenting the Situation for Refugees and Displaced People in Lesvos, Greece.

Gammeltoft-Hansen, Thomas & Tan, Nikolas F. (2017) The End of the Deterrence Paradigm? Future Directions for Global Refugee Policy, JMHS Volume 5 Number 1 (2017): 28-56.

Global Legal Action Network (GLAN) (2018) Legal action against Italy over its coordination of Libyan Coast Guard pull-backs resulting in migrant deaths and abuse, 8. Mai 2018.

Hathaway, James C. (2016) A Global Solution to a Global Refugee Crisis, European Papers, Vol. 1, 2016, No 1, pp. 93-99.

Hathaway, James C. & Gammeltoft-Hansen, Thomas (2015) Non-Refoulement in a World of Cooperative Deterrence, Colum. J. Transnat'l L. 53, No 2. 235-84.

Jakob, Christian & Schlindwein, Simone (2017) Diktatoren als Türsteher Europas, Wie die EU ihre Grenzen nach Afrika verlagert.

Moreno-Lax, Violeta (2017) Accessing Asylum in Europe, Extraterritorial Border Controls and Refugee Rights under EU Law.

Oudejans, Nanda (2014) The Right to Have Rights as the Right to Asylum, Netherlands Journal of Legal Philosophy 2014 (43) 1.