Ende des Asylrechts in Europa?

von Manfred Nowak

© Daniel Schaler

Manfred Nowak ist Professor für internationalen Menschenrechtsschutz an der Universität Wien und Generalsekretär des European Inter-University Centre for Human Rights and Democratisation in Venedig. Professor Nowak ist Gründer und wissenschaftlicher Leiter des Ludwig Boltzmann Instituts für Menschenrechte in Wien und leitet als UN-Experte die ”Global Study on Children Deprived of Liberty”. Er ist Autor von über 600 Publikationen und übte eine Reihe von internationalen Funktionen aus, wie zum Beispiel UN-Sonderberichterstatter über Folter (2004 - 2010) und Richter an einem internationalen Menschenrechtsgerichtshof in Sarajevo.

Nach Ende des Zweiten Weltkrieges galten ca. 30 Millionen Menschen als Flüchtlinge oder als Vertriebene, so dass das Asylrecht einen festen Platz im neu zu entwickelnden internationalen Menschenrechtsschutz fand. Die 1948 verabschiedete Universelle Erklärung der Menschenrechte enthält in Artikel 14 auch ein Recht aller Menschen, „in anderen Ländern vor Verfolgung um Asyl anzusuchen und dieses zu genießen“.


© Ahmed Hashim

Genfer Flüchtlingskonvention setzt Menschenrecht auf Asyl voraus

Im Jahr 1951, als das UNO Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) seine Tätigkeit in Genf aufnahm, wurde auch die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von der UNO-Generalversammlung angenommen, die bis heute die wichtigste völkerrechtliche Rechtsgrundlage für den Schutz von Flüchtlingen weltweit darstellt. Die GFK enthält kein Menschenrecht auf Asyl, sondern setzt dieses voraus. Sie regelt lediglich jene Rechte (auf Arbeit, Bildung, soziale Sicherheit, Unterkunft, Eigentum, Freizügigkeit etc.), die Flüchtlingen zustehen, wenn sie als solche anerkannt sind. Diesbezüglich ist die GFK durchaus großzügig, denn im Wesentlichen werden Flüchtlinge den Staatsangehörigen des Aufenthaltsstaates gleichgestellt. Ob Flüchtlinge, die um Asyl ansuchen, allerdings wirklich in den Genuss der erwähnten Menschenrechte kommen, hängt davon ab, ob sie als Flüchtlinge im Sinne der GFK anerkannt werden, also nachweisen können, dass sie aus Furcht vor rassischer, religiöser oder politischer Verfolgung ihr Land verlassen haben. Das „Asylverfahren“ fällt jedoch in die Zuständigkeit der betreffenden Staaten. Die GFK setzt aber voraus, dass Asylwerber_innen für die Dauer des Asylverfahrens ein vorläufiges Aufenthaltsrecht haben und Zugang zur Volksschulbildung, zum Gesundheitssystem, zu Nahrung, zu Unterkunft und ein Minimum an sozialer Sicherheit vom ersten Tag ihres Aufenthalts im Aufnahmestaat erhalten.
Zur Zeit des Kalten Krieges herrschte in Westeuropa durch das starke Wirtschaftswachstum ein derartiger Arbeitskräftemangel, dass Menschen aus den ehemaligen Kolonien oder aus benachbarten Ländern wie Jugoslawien oder der Türkei als billige Arbeitskräfte („Gastarbeiter_innen“) angeworben wurden. Die vergleichsweise wenigen Flüchtlinge dieser Zeit stellten daher kein Problem dar. Die meisten waren politische Flüchtlinge aus den kommunistischen Staaten, die aus politischen Gründen oft sogar willkommen waren.

Verschärfung des Flüchtlingsrechts seit den 90er Jahren führt zu Schlepperkriminalität

Dies änderte sich schlagartig mit dem Ende des Kalten Krieges. Zwar war die Solidarität mit ostdeutschen und anderen Flüchtlingen aus Mittel- und Osteuropa, die bei der Öffnung des Eisernen Vorhangs 1989 von Ungarn nach Österreich einreisten, anfangs noch sehr groß, doch schürten rechtspopulistische Parteien die Angst vor imaginierter „Massenauswanderung“ aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion. Die Regierungen der meisten westeuropäischen Staaten begannen ihre Migrationspolitik zu verändern, indem sie die Einreisemöglichkeiten beschränkten. Das führte dazu, dass auch Einwanderer_innen vorgaben, politisch verfolgt zu sein, um in den Genuss des vorläufigen Aufenthaltsrechts von Flüchtlingen zu kommen. Folglich wurde auch das Flüchtlingsrecht schrittweise verschärft, sodass es „wirklichen“ Flüchtlingen nahezu unmöglich wurde, legal nach Europa einzureisen und hier einen Asylantrag zu stellen (Stichwort „Festung Europa“). Schon in den 1990er Jahren witterten kriminelle Schlepperbanden hier das große Geschäft, und es entwickelte sich ein Teufelskreis. Je schwieriger die Einreise für Flüchtlinge und Migrant_innen wurde, desto gefinkelter und brutaler wurden die Schlepperbanden, was wiederum zu neuen Verschärfungen der Rechtslage führte. Das Ergebnis dieser wechselseitigen Eskalation sind humanitäre Katastrophen, wie Tausende toter Menschen im Mittelmeer.


© Ahmed Hashim

Globaler Migrationsdruck und Dilemma der EU

Die Flüchtlinge und Migrant_innen kommen heute nur mehr selten aus Ost- und Mitteleuropa, sondern aus den großen Krisengebieten dieser Welt, wie dem Nahen Osten (insbesondere Syrien und Irak), aus Afghanistan, Somalia, Eritrea und anderen Staaten Afrikas. Denn die Globalisierung in Zeiten einer neoliberalen Weltwirtschaftspolitik hat nicht nur zu Wirtschafts- und Finanzkrisen, sondern auch zu Klimawandel, fragilen Staaten, organisierter Kriminalität, ökonomischer Ungleichheit, Kriegen und globaler Migration Anlass gegeben. 
Für die EU kamen diese beiden Tendenzen (Verschärfung nationalstaatlicher Asyl- und Migrationspolitik und globaler Migrationsdruck) zu einem ungünstigen Zeitpunkt. Seit dem Maastricht-Vertrag 1992 bemüht sich dieser Staatenbund, von einer bloßen Wirtschaftsgemeinschaft zu einer wirklichen politischen Union mit gemeinsamen Werten (wie Freiheit, Gleichheit, Demokratie, Menschenrechte) und einer koordinierten Innen- und Außenpolitik zu werden. Darüber hinaus wurden viele der ehemals kommunistischen Staaten Europas aufgenommen. Seit dem Vertrag von Amsterdam 1997 strebt die EU dem Ziel nach, innerhalb der Schengen-Grenzen einen „gemeinsamen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zu verwirklichen. Wenn aber die Binnengrenzen wegfallen, dann folgt daraus notwendig, dass der Schutz der EU-Außengrenzen, und folglich auch die Asyl- und Migrationspolitik, eine gemeinsame Kompetenz der EU wird. Genau das wollen aber die immer mehr von nationalistischen und populistischen Parteien geführten Regierungen der EU, allen voran jene der Visegrad-Staaten, nicht! Zwar führte die „gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik“ seit dem Rat von Tampere 1999 zu einer gewissen Harmonisierung nationaler Politiken (Asylverfahrens- und Aufnahmerichtlinien, Dublin-Verordnung, Schaffung von EURODAC (Identifizierungssystem für Fingerabdruckdaten aller Asylbewerber_innen), EASO (Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen) und FRONTEX (Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache) etc., aber seit der großen Flüchtlingswelle aus Syrien 2015 kommt auch dieses fragile Regelwerk zunehmend ins Wanken. Und manche Staaten verweigern schlicht die Befolgung bindender Beschlüsse wie eine gerechtere Verteilung der Flüchtlinge. Nationalistische Parteien versuchen, der EU ihre Politik der „Null-Toleranz“ gegenüber Flüchtlingen und der völligen „Schließung der EU-Außengrenzen“ auf zu oktroyieren. Aber ein Stacheldrahtzaun um Europa und EU-Soldaten, die auf ankommende Bootsflüchtlinge schießen, wäre mit den gemeinsamen Werten der EU nicht vereinbar.
Die EU hat daher nur zwei Alternativen: Entweder, sie ringt sich, wenn nötig in einem kleineren Kerneuropa unter Führung von Deutschland und Frankreich, zu einer vernünftigen gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik mit einer geregelten Zuwanderung durch, die sich an den demographischen Bedürfnissen einer schrumpfenden Bevölkerungszahl und an unseren völkerrechtlichen Verpflichtungen zum Schutz von Flüchtlingen orientiert, oder sie zerfällt wieder in 28 nationalistische Einzelstaaten. Der bevorstehende, ziemlich chaotische Austritt Großbritanniens sollte uns kein Vorbild, sondern ein Warnsignal dafür sein, wohin eine unverantwortliche Politik nationalistischer Parteien führt (3. September 2018).

Weiterführende Literatur

Nowak, Manfred & Walter, Antonia (2017) „Flucht und Asyl“, in: Sieder, Reinhard (Hg. u.a.), Geschichte der Menschenrechte, 28, Österreichische Zeitschrift für Geschichtswissenschaft (2017) 170-192.

European Stability Initiative (2018) Amsterdam in the Mediterranean: How a Dutch-style asylum system can help resolve the Mediterranean refugee crisis, ESI paper of 26 January 2018.

Hathaway, James & Foster, Michelle (2014) The Law of Refugee Status, 2nd edition, Cambridge University Press, 2014.