“A Climate of Fairness”: Neue VIDC-Studie beleuchtet Umweltsteuern unter dem Blickwinkel der Steuergerechtigkeit

von Martina Neuwirth (VIDC)

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Der Klimawandel und damit verbundene Naturkatastrophen treffen Menschen in sogenannten Entwicklungsländern besonders hart. Umweltsteuern können ein wirksames Mittel sein, um umweltschädliches Verhalten zu minimieren und gleichzeitig mit den Einnahmen daraus Umweltschutzmaßnahmen zu finanzieren. Aber können diese gerade in Entwicklungsländern sozial gerecht gestaltet werden oder belasten sie Menschen mit geringem Einkommen besonders stark und vertiefen somit bestehende Ungleichheiten? Die Umweltökonomin Jacqueline Cottrell und die Steuerrechtlerin Tatiana Falcão untersuchen in der VIDC-Studie „A Climate of Fairness“ die ökologische Effektivität, soziale Verträglichkeit und ökonomische Auswirkungen von Ökosteuern. Martina Neuwirth (VIDC) fasst die Ergebnisse der Studie zusammen.

Im Kampf gegen den Klimawandel sind grundlegende Kurskorrekturen dringend notwendig. Denn die Erde erwärmt sich schneller als bisher angenommen. Wetterbedingte Katastrophen nehmen zu und treffen Menschen in sogenannten Entwicklungsländern besonders hart. Doch es braucht neben Verhaltensänderungen auch viel Geld, um den Klimawandel zu bekämpfen und Umweltschutzmaßnahmen voranzutreiben. Das überfordert vor allem ärmere Länder, denen dafür oft das Budget fehlt.
Ökosteuern könnten daher ein geeignetes Instrument sein: Sie verteuern im Idealfall umweltschädliches Verhalten und spülen gleichzeitig Steuereinnahmen in leere Staatskassen. Doch sind Ökosteuern auch sozial und wirtschaftlich „faire“ Steuern? Schließlich können sie direkt und indirekt Preise, etwa im Energie- oder Transportbereich, erhöhen. Damit belasten sie diejenigen mit geringerem Einkommen mehr als jene mit höherem Einkommen – sie wirken also „regressiv“ und können somit bereits bestehende Ungleichheiten weiter vertiefen.

Viele Entwicklungsländer setzen Umweltsteuern bereits ein

Ökosteuern werden in vielen Entwicklungsländern bereits eingesetzt. Aber sind sie in diesem Umfeld überhaupt sozial verträglich? Die Umweltökonomin Jacqueline Cottrell und die Steuerrechtlerin Tatiana Falcão stellen in der vom VIDC in Auftrag gegebenen Studie „A Climate of Fairness“ fest: Ja, wenn sie umsichtig gestaltet und implementiert werden.
Dabei, betonen die Autorinnen, muss immer mit bedacht werden, dass Ungleichheiten auf mehreren Ebenen entstehen, also nicht nur (1) durch die ungleichen Auswirkungen von Umweltsteuern, sondern auch (2) durch die ungleiche Betroffenheit durch Umweltbelastungen, (3) durch ungleiche Beiträge zur Umweltverschmutzung und (4) durch ungleiche politische Repräsentation. Umweltsteuern können daher helfen, andere Formen der Ungleichheit, die durch massive Umweltzerstörung und Klimawandel entstehen, zu bekämpfen. Dadurch können sie trotz ihrer potentiell regressiven finanziellen Auswirkung einen wichtigen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten.


© Jacqueline Cottrell

Die umfangreiche Studie bietet einen Überblick, welche Umwelt- bzw. umweltbezogenen Steuern (letztere weisen nur einen indirekten ökologischen Effekt auf) es gibt und welche rechtlichen Grundlagen und Ausgestaltungen dabei zu beachten sind.
Weiters untersucht sie detailliert anhand der drei Nachhaltigkeitsachsen potentielle ökologische, soziale und ökonomische Zielkonflikte (trade-offs):
a) Die ökologische Effektivität wie u.a. die Reduktion der Umweltverschmutzung und Verringerung des Energiekonsums,
b) direkte und indirekte soziale Auswirkungen, auch auf die Geschlechtergerechtigkeit,
c) ökonomische und fiskalische Effekte, insbesondere auf das BIP, die Beschäftigung und die Budgeteinnahmen.

Detaillierte Länderbeispiele zeigen anschaulich bisherige Erfahrungen

Die Effekte und Zielkonflikte werden ausführlich anhand von vier Länderbeispielen erörtert: Gestaffelte Stromtarife zur Reduktion von Schwefeldioxid-Emissionen in China, die CO2-Steuer in Mexiko, die Plastiksteuer in Marokko sowie das breit gefasste Umweltschutzgesetz in Vietnam. Soweit es die eher spärliche Datenlage erlaubt, analysieren die Autorinnen auch die Auswirkungen von Umweltsteuern in Niedrigeinkommensländern (LICs).
Dabei wird gezeigt, dass Ökosteuern durchaus zu Verbesserungen im Umwelt- und Sozialbereich führen können. Diese reichen von Emissionsverringerungen und der Förderung von sauberen Energielösungen bis hin zu höheren Recyclingraten bei Plastikabfällen. Im Sozialbereich konnte erreicht werden, dass durch die Auswahl der Steuerbasis reichere Haushalte stärker als ärmere besteuert und dass Einnahmen gezielt für soziale Förderungen verwendet werden. Ökosteuern generieren auch Mehreinnahmen, da sie meist eine nicht-mobile Steuerbasis haben und dadurch kaum zu umgehen sind. Die verbesserte Steuer- und Zahlungsmoral konnte sich positiv auf das gesamte nationale Steuersystem auswirken.
Die Einnahmen der Plastiksteuer in Marokko etwa flossen in einen nationalen Umweltfonds (den Fond National pour l’Environment) und wurden für den Aufbau eines Recycling-Sektors verwendet. Zwanzig Prozent davon kommen den informellen Abfallsammler*innen zugute, wobei ein Schwerpunkt auf die Unterstützung von Frauen und Mädchen gelegt wird. Damit wird erreicht, dass deren gesundheitsschädliche Arbeitsbedingungen verbessert werden und sie eine soziale Absicherung erhalten.
In China wirkte sich die Besteuerung der „schmutzigen“ Energieproduktion durch die Reglementierung der Strompreise nicht negativ auf die Konsument*innen aus.
In Mexiko dagegen wirkte sich die Abschaffung umweltschädlicher Subventionen bzw. die Einführung einer sehr geringen CO2-Steuer zwar nicht negativ sozial aus, führte aber auch zu keiner nennenswerten Verringerung der Umweltbelastung. Hier, so die Autorinnen, sollte es zu Steuererhöhungen, gekoppelt mit begleitenden sozialen Maßnahmen zum Schutz der ärmeren Bevölkerung, kommen.


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Faire Umweltsteuern? Ja, aber …

Es ist also durchaus möglich, durch Umweltsteuern mehrere (wenn auch nicht alle) gesteckte ökologische, soziale und wirtschaftliche Ziele zu erreichen. Jacqueline Cottrell und Tatiana Falcão schlagen daher vor, Umweltsteuern im Paket mit diversen Begleitmaßnahmen zu implementieren, etwa durch armutsreduzierende Investitionen oder Wohlfahrtsprogramme. Ein Teil der Steuereinnahmen könnte etwa für spezielle Umweltschutzmaßnahmen wie z.B. umweltfreundliche Infrastruktur oder erneuerbare Energie zweckgewidmet werden.
Solche Maßnahmen können die politische Akzeptanz von Ökosteuern erhöhen. Dass sie notwendig sind, haben nicht erst die Proteste der „Gelbwesten“ in Frankreich gegen die Benzinpreiserhöhungen im letzten Jahr gezeigt. Eine offensive Informationspolitik, unterstützt durch die Veröffentlichung von Daten, kann ebenfalls eine wichtige Rolle spielen.

Globale Umweltpolitik – globale Umweltsteuerpolitik

Schließlich gehen Cottrell und Falcão auf die internationale Dimension ein. Länder sollten künftig mehr und besser beim Einsatz von Umweltsteuern kooperieren. Regionale Bündnisse können Länder etwa vor (Steuer-)Wettbewerbsnachteilen schützen.
Die Studie untersucht im Besonderen, ob sogenannte Grenzausgleiche („Border Tax Adjustments“) ein geeignetes Instrument wären. Damit würden zum Beispiel inländische, umweltfreundlich produzierte Waren nicht gegenüber billigeren, umweltschädlich hergestellten Importprodukten benachteiligt.
Die Autorinnen schlagen darüber hinaus die Schaffung einer multilateralen, zwischenstaatlichen Umweltsteuerbehörde unter dem Dach der Vereinten Nationen vor. Diese könnte helfen, ökologische Steuern besser im multilateralen System zu verankern.
“It is imperative to get the conceptual frameworks, priorities and standards right, in order to both advise developing countries on the implementation of sound policies, and to assess the extent to which those policies are effective, both from an environmental and social justice perspective. Pollution sees no borders. Let us leave no one behind” (Executive Summary, S. 9) (15. Februar 2019).